黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和機遇，在國家經(jīng)濟體制改革的大形勢下，充分認(rèn)識環(huán)境經(jīng)濟政策在環(huán)境管理中的關(guān)鍵性作用，抓住機遇，積極推動環(huán)境經(jīng)濟政策做強做實意義重大。
我國環(huán)境經(jīng)濟政策調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟利益關(guān)系的作用尚未充分顯現(xiàn)
“環(huán)境經(jīng)濟政策的本質(zhì)是通過市場機制糾正環(huán)境問題的外部不經(jīng)濟性，使外部成本內(nèi)部化。從總體看，我國環(huán)境經(jīng)濟政策仍處在探索階段，在調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟利益關(guān)系的作用方面較為有限，一些根本性因素制約了環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展。”
環(huán)境問題究其本質(zhì)是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和發(fā)展道路的問題。環(huán)境經(jīng)濟政策的本質(zhì)是通過市場機制糾正環(huán)境問題的外部不經(jīng)濟性，使外部成本內(nèi)部化，其核心思想就是由政府給外部不經(jīng)濟確定一個合理價格，給市場經(jīng)濟主體施加一定的經(jīng)濟刺激，從而促使人們主動而不是被動地保護(hù)環(huán)境，最終達(dá)到改善環(huán)境的目的。
與命令—控制型政策對污染者的外部約束相比，環(huán)境經(jīng)濟政策是一種內(nèi)在約束力量，它允許污染者選擇以最低成本實現(xiàn)環(huán)境效果，具有增強市場競爭力、促進(jìn)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、降低環(huán)境治理與行政監(jiān)控成本、兼顧公平與效率等優(yōu)勢。
我國利用市場手段保護(hù)環(huán)境已走過了30多年的歷程，在排污收費、排污權(quán)交易、綠色信貸、綠色貿(mào)易等方面進(jìn)行了有益探索和實踐。環(huán)境經(jīng)濟政策逐漸成為我國環(huán)境管理不可缺少的重要手段。
然而從總體看，我國環(huán)境經(jīng)濟政策仍處在探索階段，在調(diào)整環(huán)境與經(jīng)濟利益關(guān)系的作用方面較為有限，一些根本性因素制約了環(huán)境經(jīng)濟政策的發(fā)展，主要有以下突出問題：
一是環(huán)境經(jīng)濟基礎(chǔ)尚不完善，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。產(chǎn)權(quán)理論、外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟政策的基礎(chǔ)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、定價合理的資源環(huán)境價值體系是環(huán)境經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。
在產(chǎn)權(quán)方面，我國環(huán)境資源市場以公共所有、政府管制模式為主，存在資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰和市場運行效率低等問題。至于環(huán)境產(chǎn)權(quán)目前尚沒有清晰的概念，普遍認(rèn)為對于環(huán)境這種無形之物可以無價或廉價獲取，于是環(huán)境產(chǎn)權(quán)成為一個被忽視的問題，更沒有相關(guān)制度設(shè)計。
在定價方面，公共定價對環(huán)境成本考慮不足，主要資源環(huán)境產(chǎn)品定價，如水、電、煤、氣等的定價依據(jù)仍然是生產(chǎn)成本，主要關(guān)心的是價格變動對生產(chǎn)成本和消費水平的影響，以及企業(yè)能夠獲得的利潤。在大多數(shù)情況下，資源環(huán)境產(chǎn)品價格尚未完全真實地反映長期環(huán)境損害和環(huán)境恢復(fù)成本，以透支環(huán)境的方式提供公共服務(wù)。這樣的價格機制無法激勵環(huán)境治理和改變生產(chǎn)者、消費者破壞環(huán)境的行為。如果這些重要的基礎(chǔ)性制度尚不完善，由此建立和發(fā)育起來的其他環(huán)境經(jīng)濟政策，如排污收費、排污權(quán)交易、生態(tài)補償?shù)榷汲闪藷o源之水。正因如此，很多環(huán)境經(jīng)濟政策失去了配置資源的功能，成了變相的政府管制。
二是政策目標(biāo)缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，影響政策執(zhí)行效果。目前，我國環(huán)境經(jīng)濟政策大多仍處于探索和試點研究階段。迄今我國所有的環(huán)境經(jīng)濟政策類別中，除了排污收費已成為較為規(guī)范的制度外，生態(tài)補償、排污交易、環(huán)境責(zé)任保險等政策雖已探索較長時間，但仍處于試點階段。國家層面出臺的政策基本上是指導(dǎo)性的，多以“意見”形式出現(xiàn)，地方出臺的相關(guān)文件也多采取“暫行辦法”的形式，主要是為了引導(dǎo)和規(guī)范政策試點，很少納入地方法規(guī)之中。
由于試行政策的適用性、政策推行條件以及配套需求等仍需探索，試行中的環(huán)境經(jīng)濟政策目標(biāo)存在不確定性和穩(wěn)定性，政策的有效性難以保證。例如，國家關(guān)于取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅的政策在經(jīng)濟不景氣時面臨挑戰(zhàn)，在行業(yè)協(xié)會的游說下有些產(chǎn)品出口退稅得以恢復(fù)。
三是政策調(diào)控力弱，市場失靈難以克服。環(huán)境經(jīng)濟手段發(fā)揮應(yīng)有作用必須滿足一個基本前提，就是企業(yè)超標(biāo)排放所支付的環(huán)境保護(hù)補償費用必須大于企業(yè)因逃避環(huán)境責(zé)任而取得的非法收入額度。具體來說，只有當(dāng)環(huán)境處罰或收費的額度超過其因減少環(huán)保投入所節(jié)省下來的貨幣價值時，環(huán)境管理的經(jīng)濟手段才能真正發(fā)揮作用。而當(dāng)排污費低于邊際治理成本時，企業(yè)不會主動采取任何污染治理措施。
我國現(xiàn)行排污收費制度只是為環(huán)境資源的使用設(shè)立了一個較低的費用門檻，只要支付一定費用，使用者就可以相對“自由”地享用環(huán)境資源。因此這一制度不能約束使用者對公共物品的使用權(quán)，無法克服“市場失靈”問題，從而導(dǎo)致排污收費的政策績效很低，一些企業(yè)寧繳超標(biāo)排污費也不愿治理污染。
四是法律和市場機制不健全，政策實施存在天然障礙。長期以來由于我國法制不夠健全，管理中較多采用行政手段，以行政代替法律干預(yù)市場的現(xiàn)象較為普遍。在法律不健全、市場機制不完善的情況下，環(huán)境經(jīng)濟政策很難通過自身力量去真正構(gòu)建市場，形成交易和激勵。一些環(huán)境經(jīng)濟政策強行出臺，必然存在天然障礙，一旦政策推行出現(xiàn)問題，高度集權(quán)的公共政策執(zhí)行體制就容易導(dǎo)致政府在實行環(huán)境經(jīng)濟刺激手段時對市場進(jìn)行過多行政干預(yù)。
例如，我國從上世紀(jì)90年代初開始，在多個城市嘗試了排污權(quán)交易試點工作，但國家法律和政策對排污權(quán)無明確認(rèn)定，缺乏系統(tǒng)的排污權(quán)交易指標(biāo)核定方法來確定二級市場上可交易的排污指標(biāo)，許多交易都是在政府一手干預(yù)下進(jìn)行的，難以體現(xiàn)出環(huán)境資源稀缺性和真實成本。
法制和市場機制是做強做實環(huán)境經(jīng)濟政策的前提和保障
要讓環(huán)境經(jīng)濟政策真正在環(huán)境管理中發(fā)揮出合理配置資源的關(guān)鍵性作用，必須滿足以下前提條件：
一是嚴(yán)格的法律。市場經(jīng)濟本質(zhì)是一種法制經(jīng)濟，環(huán)境經(jīng)濟政策只有在相應(yīng)的法律保障下，才具有合法性和權(quán)威性，才能保證公平的競爭環(huán)境，因此法律基礎(chǔ)是環(huán)境經(jīng)濟政策的生命線。
二是完全的市場經(jīng)濟體制。環(huán)境經(jīng)濟政策是政府通過經(jīng)濟刺激手段，向受控對象傳遞市場信號。要有效實施環(huán)境經(jīng)濟政策，首先要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、向市場發(fā)出正確的價格信號，因此，要創(chuàng)建并推動環(huán)境經(jīng)濟政策，必須基于市場經(jīng)濟規(guī)律，擺正政府與市場的關(guān)系，保證市場公平競爭，防止行政過度干預(yù)導(dǎo)致市場扭曲。
三是政府部門的配合。環(huán)境經(jīng)濟政策更多體現(xiàn)為財稅、金融、價格等政策調(diào)整，因此，環(huán)境經(jīng)濟政策的創(chuàng)新和完善離不開政府各相關(guān)部門以及政府與企業(yè)、公眾的協(xié)調(diào)與配合，任何一個部門都無法單獨將環(huán)境經(jīng)濟政策做大做強。
四是必要的技術(shù)支持。環(huán)境經(jīng)濟政策要實現(xiàn)其調(diào)控和配置資源功能，需要以成熟的配套技術(shù)為基礎(chǔ)，其核心是要算清賬、定好價，明確環(huán)境損害成本，明確如何避免罰小于過、獎小于功，讓經(jīng)濟杠桿撬動市場。
以體現(xiàn)環(huán)境有價為目標(biāo)做強做實環(huán)境經(jīng)濟政策
“做強做實我國環(huán)境經(jīng)濟政策的核心目標(biāo)是要探索環(huán)境成本內(nèi)部化的途徑，彌補傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟及經(jīng)濟法制的缺陷，推動在生產(chǎn)、分配、流通、消費的全過程實行對環(huán)境資源有償使用。”
按照十八屆三中全會深化經(jīng)濟體制改革的總體要求，做強做實我國環(huán)境經(jīng)濟政策的核心目標(biāo)是要探索環(huán)境成本內(nèi)部化的途徑，彌補傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟及經(jīng)濟法制的缺陷，推動在生產(chǎn)、分配、流通、消費的全過程實行對環(huán)境資源有償使用，解決經(jīng)濟不環(huán)保、環(huán)保不經(jīng)濟的環(huán)境保護(hù)市場失靈問題，體現(xiàn)環(huán)境有價。為此提出以下建議：
首先，應(yīng)加快完善環(huán)境經(jīng)濟政策基本制度。當(dāng)前，要在十八屆三中全會的大背景下，抓住市場機遇，積極構(gòu)建充分體現(xiàn)環(huán)境資源價值的環(huán)境經(jīng)濟政策體系。一是要加快探索建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。考慮到水、空氣等環(huán)境要素所有權(quán)難以界定，我國可基于環(huán)境容量和地區(qū)環(huán)境承載力，建立以法定排污許可證為載體的污染物排放配額制度，以污染排放配額占有權(quán)、使用權(quán)為主要規(guī)范內(nèi)容，探索構(gòu)建環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。二是應(yīng)進(jìn)一步深化環(huán)境資源價格改革機制。在脫硫電價補貼、重點行業(yè)階梯電價政策及水價政策等基礎(chǔ)上，推動環(huán)境收費制度改革和電價改革，加快建立稀缺性資源定價政策。結(jié)合環(huán)境稅試點進(jìn)展，繼續(xù)改進(jìn)環(huán)境稅方案設(shè)計，繼續(xù)推進(jìn)環(huán)保相關(guān)的資源稅、所得稅、增值稅、消費稅等稅種的綠化改革。
其次，著力強化逆向約束政策，讓污染企業(yè)付出真實成本。環(huán)境經(jīng)濟政策對企業(yè)行為具有逆向約束作用，在充分發(fā)揮市場對資源進(jìn)行最優(yōu)配置的基礎(chǔ)上，要通過政策規(guī)范和引導(dǎo)，將資源環(huán)境成本價值盡快納入企業(yè)總成本中，使企業(yè)的開發(fā)和生產(chǎn)行為充分考慮環(huán)境因素，使環(huán)境成本內(nèi)部化。在政策完善中，一是要按照十八大提出的實施最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的要求，針對排污收費標(biāo)準(zhǔn)低于污染治理成本的狀況，結(jié)合當(dāng)前環(huán)境污染形勢和總量控制需求，利用好環(huán)境費改稅機遇，較大幅度提高排污收費（稅）標(biāo)準(zhǔn)，擴大污染物種類。二是針對流域、重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、資源枯竭型城市，開展生態(tài)系統(tǒng)有償服務(wù)與生物多樣性經(jīng)濟價值評估研究。以內(nèi)化相關(guān)生態(tài)保護(hù)或破壞的外部成本為依據(jù)，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，擬定補償技術(shù)指南，逐步構(gòu)建生態(tài)補償機制和政策體系。三是擴大消費稅征收范圍，提高稅率。將目前尚未納入消費稅征收范圍的資源性、高能耗、高污染的產(chǎn)品，如含磷洗滌劑、車用鉛酸蓄電池、高毒性農(nóng)藥化肥、含揮發(fā)性有機物家裝建材等納入消費稅征收范圍。計稅方式應(yīng)從對生產(chǎn)環(huán)節(jié)計征改為在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)計征，應(yīng)從價內(nèi)計征改為價外計征，引導(dǎo)消費者自愿購買節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。四是加快建立貿(mào)易與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的政策體系，進(jìn)一步強化“兩高”和資源性產(chǎn)品出口高關(guān)稅和取消出口退稅政策。
第三，積極挖掘政策潛力，讓環(huán)保企業(yè)有利可圖。當(dāng)前國家不斷加大環(huán)保力度，隨著國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》以及水和土壤污染防治工作不斷深入，法律等命令控制型政策的強制約束力不斷增加，企業(yè)治污積極性和主動性明顯提升，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)面臨重大發(fā)展機遇，環(huán)境經(jīng)濟政策應(yīng)做出積極反應(yīng)并向市場發(fā)出正向的激勵信號，讓企業(yè)在節(jié)能環(huán)保中有利可圖。為此，應(yīng)進(jìn)一步挖掘政策潛力，創(chuàng)新政策設(shè)計。一是建立有利于環(huán)境保護(hù)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在財政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，對環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)建設(shè)良好的地區(qū)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。二是要以強化法律監(jiān)管為基礎(chǔ)，加快完善排污有償使用和交易制度。應(yīng)通過排污許可證將排污和交易指標(biāo)法定化，明晰使用權(quán)，實施公平交易。三是完善各類財政激勵政策，完善資源綜合利用等增值稅優(yōu)惠政策，包括調(diào)整和完善相關(guān)資源綜合利用產(chǎn)品的優(yōu)惠范圍和目錄，根據(jù)需要合理制定一些新的優(yōu)惠政策。允許企業(yè)將污染治理費用計入成本，對重污染企業(yè)退出給予減稅、免稅、土地、金融支持等方面優(yōu)惠。
第四，用環(huán)境要求來綠化重要經(jīng)濟政策。應(yīng)從更高、更廣的視角看待環(huán)境經(jīng)濟政策，將經(jīng)濟政策的綠色化作為環(huán)境經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容，體現(xiàn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)。為此，要建立促進(jìn)經(jīng)濟綠色發(fā)展的體制機制，建立包括資源環(huán)境要素的市場經(jīng)濟制度，形成有利于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的價格、財稅、金融、土地等方面的經(jīng)濟政策體系。一是要推動取消農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)膜等不符合環(huán)保要求的增值稅優(yōu)惠政策，對不易造成土壤污染的有機肥等農(nóng)資產(chǎn)品給予優(yōu)惠政策。二是加大對金融機構(gòu)的綠色引導(dǎo)，實施綠色信貸，建立銀行綠色評級制度，完善上市公司環(huán)境信息披露機制，建立環(huán)境違法上市公司退市機制。三是強化政府綠色采購，將環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品納入政府強制采購目錄，以消費端綠色要求倒逼生產(chǎn)端綠色轉(zhuǎn)型。
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