在1月17日于湖南長沙召開的全國水利廳局長會議上，水利部部長陳雷表示，2009年，在國家應對國際金融危機政策措施的帶動下，我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)模高達1427億元。改革開放以來，我國累計完成農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資9545億元，是改革開放前的17倍，其中中央投資4238億元，是改革開放前的16倍。
然而，盡管國家近年來對于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，但基層農(nóng)田水利設(shè)施的現(xiàn)狀卻仍不樂觀。據(jù)水利部統(tǒng)計，目前全國大型灌區(qū)40%的水利設(shè)施、中小灌區(qū)50%的水利設(shè)施需要維修。目前全國耕地質(zhì)量總體偏低，每年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺水超過300億立方米。
“相比面廣量大的水利需求，現(xiàn)在的投入是杯水車薪。”接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的農(nóng)民和地方政府官員普遍認為，除了中央財政投入仍然不足外，長期以來形成的“重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套”的錯誤理念，以及投入資金分散、資金使用效率低，一些既沒有農(nóng)田水利建設(shè)管理經(jīng)驗，又缺乏農(nóng)田水利建設(shè)技術(shù)人才的國土資源、財政等部門不但參與到農(nóng)田水利開發(fā)建設(shè)當中，還占用了大多數(shù)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金，不僅造成了浪費，也影響了農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展。
投入嚴重不足
“盡管國家逐年加大了對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但是與大型灌區(qū)有中央財政直接投入、省級和市級財政配套資金支持相比，與山區(qū)現(xiàn)實需求相比，承擔了全市大多數(shù)農(nóng)田灌溉任務的中小型灌區(qū)的財政投入缺口巨大。”湖南省張家界市人大常委會副主任、九三學社張家界市委主委羅金銘在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示。
根據(jù)他們的測算，如果要使張家界市207座小型水庫全部達到安全程度，投入至少在6億元以上，“這還不包括渠道的建設(shè)投入”。
“以慈利縣皮家埡水庫為例，盡管早在3年前就被列入湖南省一號病險水庫，國家也只是投入了300萬元，若要達到中型水庫除險加固的國家標準，缺口至少還有1700萬元。”羅金銘說。
1月13日下午，當中國經(jīng)濟時報記者幾經(jīng)周折來到皮家埡水庫大壩時，江埡水利站站長唐匯香正在水庫主壩上檢查剛砌好的護坡。
據(jù)他告訴記者，由于資金投入嚴重不足，目前只是對水庫2條主壩當中的一條進行了比較簡單、標準相對較低的加固處理，因為另一條主壩曾在1998年7月28日的特大暴雨中滑坡34米，為保安全，今年雨季仍然要開閘泄洪，無法發(fā)揮蓄水灌溉的作用。
“1700萬元，對于‘吃飯’財政都有困難的慈利來說是一個天文數(shù)字，縣里不可能解決。”慈利縣水務局水利股股長毛常春在接受本報記者采訪時說。
他告訴記者，按照慈利縣水務局編制的《水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，全縣水利工程建設(shè)資金至少需要6個億，而國家每年投入慈利水利的獎補資金只有80萬元。
對此，江西省上饒市副市長胡漢平在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時表示，盡管近年來各級財政對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入逐漸加大，并出臺了扶持政策，但每年用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的專項資金數(shù)量仍然十分有限。
他告訴記者，上饒市現(xiàn)有各類小型農(nóng)田水利工程2.7萬余座，按照該市水利部門去年編制的《農(nóng)田水利發(fā)展規(guī)劃》，約需維修改造資金65億元，按目前國家對上饒的投入計算，即使按當前的物價水平，也需要30多年才能完成。
長期以來，我國的農(nóng)田水利建設(shè)都是由政府和農(nóng)民共同負擔。政府負擔部分通過財政預算和專項撥款實現(xiàn)(制度內(nèi)財政)，農(nóng)民負擔部分主要來源于鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留和“兩工”(制度外籌資)。人民公社時期，由于農(nóng)戶具有很高的同質(zhì)性，需求差異性很小，使得農(nóng)村公共服務由農(nóng)村基層政府自上而下，統(tǒng)一供給，而且，以工分進行分配的分配體制使得集體可以在認為需要時，決定提取公積金和公益金的比例，用于村社公共事業(yè)建設(shè)。
“這種資金籌措方式非常有效，并且由此對農(nóng)民造成的負擔是隱性的和間接的。正因為此，人民公社時期的制度內(nèi)財政與制度外籌資相得益彰，共同促進了農(nóng)田水利建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。”水利專業(yè)出身的胡漢平對本報記者說。農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，由于政府在投資、管理、組織上的缺位，最終導致了農(nóng)田水利工程建設(shè)嚴重萎縮的局面。
對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文曾在接受媒體記者采訪時指出，稅費改革后，國家取消了“兩工”，期望通過“一事一議”來解決水利建設(shè)的資源與組織問題，但搞好“一事一議”的條件非?？量?，難以作為動員農(nóng)民進行水利建設(shè)的有效制度安排。
“在這種情況之下，國家又沒有相應出臺新的機制保證農(nóng)田水利的建設(shè)，因此水利設(shè)施老化失修的狀況越來越嚴峻。”陳錫文表示：“如果任其自由發(fā)展，3-5年后，中國的農(nóng)田水利系統(tǒng)可能崩潰。”
重建輕管 重大輕小
小農(nóng)水建設(shè)到底為了誰
在前不久召開的全國冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)工作會議上，水利部部長陳雷曾表示，近年來，農(nóng)田水利基本建設(shè)仍然沒有走出低水平徘徊的局面。
“造成目前這種局面，除了投入不足外，主要是因為農(nóng)田水利建設(shè)長期受到‘重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套’錯誤觀念的影響。”水利部發(fā)展研究中心經(jīng)濟研究處處長鐘玉秀在接受中國本報記者采訪時表示，長期以來，國家投資水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，主要集中在大中型水庫除險加固、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和大型泵站改造等方面，過去延續(xù)多年的省小農(nóng)水、泵站等水利事業(yè)經(jīng)費絕大多數(shù)被取消，小型農(nóng)田水利建設(shè)投入嚴重滑坡。
她說，部分大中型水利骨干工程由于具有建設(shè)規(guī)模大、帶動力強、號召力大、易于出業(yè)績等小型農(nóng)田水利工程不具備的特點，更容易受到關(guān)注。此外，一些人認為骨干工程完工就意味著項目可以運行并取得預期收益，但與其配套的工程建設(shè)甚至還沒有進入議事日程，有的骨干工程早就建成而配套工程多年未完成。
記者調(diào)查過的湖南省桑植縣八斗溪水輪泵站就是這樣的一個典型。八斗溪水輪泵站本是一座以灌溉為主、結(jié)合發(fā)電、通航等全面開發(fā)利用的中型水利工程，設(shè)計灌溉范圍為該縣利福塔鎮(zhèn)和澧源鎮(zhèn)24個村175個村小組的1.42萬畝農(nóng)田。據(jù)該站站長張三定告訴中國經(jīng)濟時報記者，電站于1979年就已投產(chǎn)發(fā)電，但由于資金短缺，渠系一直未能配套，至今還沒有農(nóng)田受益，為提水而建的泵站，一直處于閑置狀態(tài)。
“由于缺乏后期管理，不少工程建成之日就是閑置之時。”在余干縣鷺鷥港采訪時，村民們告訴記者，一些國土資源等部門實施的農(nóng)田水利項目，驗收之后就無人管理，不少變壓器、水泵、電機等提灌設(shè)備被偷和損毀嚴重，根本實現(xiàn)不了為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的目標。
對于造成這種有建設(shè)缺管理現(xiàn)象的原因，安徽省水利廳農(nóng)水處處長韋金保接受本報記者采訪時表示，水利部門用于建農(nóng)田水利工程的錢已經(jīng)很少，再單獨劃一塊管理經(jīng)費更難。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級水利站撤消后，工作任務重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣水務局都有一部分聘請的編外人員，管理費用首先要考慮這部分人員的工資。
此外，據(jù)張家界市農(nóng)業(yè)局副局長謝軍山告訴記者，由于部門之間各自為政，一些非農(nóng)部門為了實施的工程項目形象好看，多在交通方便，條件本來就好的農(nóng)田水利項目上做他們的項目，不但破壞了農(nóng)業(yè)水利部門設(shè)計規(guī)劃，浪費了國家本來就很有限的支農(nóng)資金，甚至還出現(xiàn)了由于項目建在原農(nóng)業(yè)水利部門實施過的項目上，因為水渠升高，灌溉用水到不了農(nóng)田的現(xiàn)象。
“錦上添花固然好，雪中送炭更急需。”他對本報記者說，他就是不明白，實施這些項目到底是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，還是為了領(lǐng)導來參觀時好看。
部門各自為政 農(nóng)民利益誰來保證
“論資金調(diào)控，我最多只能算是第五水利局長。”采訪中，一位基層水利局長如此向記者描述當前農(nóng)田水利建設(shè)的尷尬現(xiàn)狀。
據(jù)他介紹，目前除了水利部門外，還有國土資源、發(fā)改、財政、扶貧開發(fā)等多個部門參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。其中，國土資源部門掌握的資金最多。
他說，根據(jù)《國務院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》(國發(fā)?2004?8號)的規(guī)定，地方政府應將土地出讓平均純收益15%的土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)。
“這是一個相當驚人的數(shù)字。”他說。有資料顯示，一些地方的土地出讓金收入已經(jīng)占到財政收入的一半，有的甚至超過同期財政收入。
對此，曾在國土資源部門擔任過局長的張家界市農(nóng)業(yè)局原局長陳善懷1月20日晚在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪說：“國家是真的為農(nóng)村和農(nóng)民花了錢，用了心，但由于一些像國土資源這樣的部門為了部門利益，盲目介入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但造成了極大的浪費，甚至還破壞了基層農(nóng)業(yè)水利部門的農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃。”
據(jù)他介紹，一般來說，國土資源及其他部門實施農(nóng)田水利項目的流程是：首先是由評估機構(gòu)對項目進行評估，花去一筆評估費；接下來是由國土資源部門下屬的公司主持招投標，公司提走一筆管理費；然后是土地開發(fā)整理部門拿走一筆管理費；最后還要組織水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門驗收，再花掉一筆錢。“這樣一個流程下來，至少是40%的項目資金、甚至是60%的資金被用掉了，真正用在項目建設(shè)上的資金不到60%，甚至不到40%。”他說：“這不僅浪費了本來就不多的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，還為腐敗提供了溫床。”
1月21日，寒風冰雨中，中國經(jīng)濟時報記者來到了江西省余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)，在村民的帶領(lǐng)下，記者沿著一條土質(zhì)機耕道找到了一片溝渠經(jīng)過硬化處理的農(nóng)田，路邊的標語和田間水渠上的小瓷片上標注的“國土資源，土地整理”字樣和圖案告訴人們，這是國土資源部門實施的農(nóng)田開發(fā)整理項目。
“國家的政策是好的，但有的到了下面就變了，農(nóng)民并不能從中得到真正的實惠。”余干縣鷺鷥港鄉(xiāng)黨委副書記張光宏在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時說。
他告訴記者，一些部門在水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都是服務農(nóng)民，但在項目的實際執(zhí)行過程卻大都轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T利益最大化與領(lǐng)導工程、面子工程，農(nóng)民的利益得不到保證，農(nóng)民的聲音一直缺位。
“事實上，如何整合目前分散的支農(nóng)資金一直是一個熱門話題，但由于部門利益化傾向嚴重，不少政策建議都是想把別的部門的資金整合到自己所管的部門。”陳善懷說。要想真正解決目前支農(nóng)資金整合，必須真正從“農(nóng)民本位”的視角出發(fā)，強調(diào)農(nóng)民在項目安排和資金劃撥方面的發(fā)言權(quán)和參與權(quán)，并在制度與組織上予以保證，才能真正解決目前管理方式存在的問題。 （記者 江宜航 王永群）
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